Mitteilungen 12/2016, Seite 512, Nr. 227

Entwurf eines Gesetzes zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2021 (Zensusvorbereitungsgesetz 2021 - ZensVorbG 2021)

Der Bundesrat hat sich am 4. November 2016 in seiner 950. Sitzung mit dem Zensusvorbereitungsgesetz 2021 (ZensVorG 2021) befasst.

Der Zensus (Volkszählung) ist national wie international ein wesentliches Fundament der amtlichen Statistik und unverzichtbare Grundlage der damit zu gewinnenden Basisdaten zur Bevölkerung, Erwerbstätigkeit und Wohnsituation, auf der die politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entscheidungen und Planungen der EU, des Bundes, der Länder und der Kommunen aufbauen. Die EU schreibt die Durchführung eines Zensus alle 10 Jahre vor, der letzte Zensus wurde im Jahr 2011 in Deutschland durchgeführt.

Das Zensusvorbereitungsgesetz regelt den Aufbau der für die Vorbereitung des registergestützten Zensus 2021 benötigten Infrastruktur. Der Zensus wird als Kombination aus Bevölkerungszählung und Erfassung des Bestands an Gebäuden mit Wohnraum und Wohnungen durch Auswertung von Verwaltungsdaten sowie ergänzender primärstatistischer Erhebungen durchgeführt.

Das Statistische Bundesamt bereitet im Benehmen mit den statistischen Ämtern der Länder den Zensus methodisch vor, koordiniert eine einheitliche und termingerechte Durchführung und sichert die Einhaltung einheitlicher Qualitätsstandards.
Das Statistische Bundesamt entwickelt die für den Zensus benötigten technischen Anwendungen und hält die für die Aufbereitung und Datenhaltung notwendige IT-Infrastruktur in Zusammenarbeit mit dem IT-Zentrum Bund vor. Die Einrichtung und der Betrieb von Erhebungsstellen einschließlich der IT-Unterstützung durch die statistischen Ämter der Länder bleiben davon unberührt.

Es wird ein anschriftenbezogenes Steuerungsregister beim Statistischen Bundesamt aufgebaut, in dem Angaben bezogen auf Anschriften gespeichert werden. Die statistischen Ämter der Länder wirken bei dessen Aufbau und Pflege mit und nutzen es für die Vorbereitung und Durchführung des Zensus.

Das aufzubauende Steuerungsregister bezieht Daten von unterschiedlichen Auskunftspflichtigen. Auskunftspflichtige sind u.a. kommunale Meldebehörden, die nach Landesrecht für das Vermessungswesen zuständigen Stellen, Eigentümer von Grundstücken sowie Träger und Eigentümer von Sonderbereichen. Sonderbereiche sind insbesondere Gemeinschafts-, Anstalts- und Notunterkünfte sowie Wohnheime.

Die Übermittlung von Daten der Meldebehörden erfolgt gemäß § 9 ZensVorG-Entwurf. Die nach Landesrecht für das Meldewesen zuständigen Stellen übermitteln für den Aufbau des Steuerungsregisters mit Stichtag 1. Dezember 2017 innerhalb der folgenden vier Wochen den statistischen Ämtern der Länder für alle im Melderegister gemeldeten Einwohnerinnen und Einwohner einschließlich der Einwohnerinnen und Einwohner mit eingetragener Übermittlungssperre die Daten zu folgenden Merkmalen:

  1. gegenwärtige Anschrift einschließlich amtlicher Gemeindeschlüssel,
  2. Status der Wohnung nach alleiniger Wohnung, Haupt- oder Nebenwohnung.

Die statistischen Ämter der Länder übermitteln die Daten spätestens acht Wochen nach dem jeweiligen Stichtag der Datenübermittlungen dem Statistischen Bundesamt.

Alle übermittelten Daten werden zusammengeführt und auf Korrektheit der Anschriften, Vorhandensein von Wohnraum und Schlüssigkeit der zusammengeführten Daten überprüft. Zu diesem Zweck dürfen die statistischen Ämter der Länder u.a. den Meldebehörden Anschriftenbereiche übermitteln, zu denen Anhaltspunkte auf unvollständige oder fehlerhafte Daten vorliegen. Die genannten Stellen klären anhand der vorhandenen Daten, ob die ursprünglich übermittelten Daten vollzählig und fehlerfrei waren. Sofern dies nicht der Fall ist, übermitteln sie den statistischen Ämtern der Länder nochmals Daten für die betreffenden Anschriftenbereiche. Das Ergebnis der Überprüfung wird von den statistischen Ämtern der Länder in das Steuerungsregister eingepflegt.

Für Zwecke dieses Gesetzes dürfen die statistischen Ämter des Bundes und der Länder auch Angaben aus allgemein zugänglichen Quellen und Angaben aus Bundes- und Landesstatistiken sowie aus statistikinternen Registern verwenden.

Die in diesem Gesetz geregelten Datenübermittlungen haben jeweils aus den vorhandenen Unterlagen zu erfolgen. Die nach diesem Gesetz beteiligten Stellen haben durch technische und organisatorische Maßnahmen zu gewährleisten, dass die Angaben bei der elektronischen Übermittlung oder während ihres Transports oder ihrer Speicherung auf Datenträger nicht unbefugt gelesen, kopiert, verändert oder entfernt werden können.

Ein wesentlicher Punkt aus dem Zensus 2011 war die Löschungsvorschrift. Die Löschung des Anschriftenbestandes ist in § 16 ZensVorbG-Entwurf geregelt. Danach soll der Anschriftenbestand sechs Jahre nach dem Zensusstichtag gelöscht werden.
Alle anderen Datenbestände der Auskunftspflichtigen seien zum frühestmöglichen Zeitpunkt nach Abschluss der Erhebungen, spätestens jedoch vier Jahre nach dem Zensusstichtag, zu löschen.

Unsere Einschätzung zum Zensusvorbereitungsgesetz 2021 (ZensVorbG 2021):

1.    Die gesetzliche angeordnete Datenlöschung vor bestandskräftiger Feststellung der amtlichen Bevölkerungszahl ist nicht hinnehmbar, da die Methodik des Zensus 2021 (wie auch beim Zensus 2011) nicht überprüft werden kann. § 16 Zensusvorbereitungsgesetz 2021 - sowie auch § 19 Zensusgesetz 2011 -  stellen nicht auf die bestandskräftige Feststellung der amtlichen Bevölkerungszahl ab, sondern lediglich auf den Abschluss der Aufbereitung des Zensus. Die Gesetzesbegründung zu § 16 ZensVorbG 2021 (wie auch § 19 Absatz 2 Zensusgesetz 2011) schreibt die Vernichtung der Daten nach Abschluss des Zensus vor. Auf die Rechtskraft der amtlichen Einwohnerzahl wird auch in der Gesetzesbegründung nicht abgestellt.
Wir halten es vor diesem Hintergrund für sehr problematisch, dass keine Kommune die zensusbedingt für sie getroffenen Feststellungen nachvollziehen kann, weil ihnen keine Daten zur Verfügung gestellt wurden. Die in diesem Zusammenhang gesetzlich angeordnete Datenlöschung hat vielfach die Besorgnis hervorgerufen, damit könne die Überprüfung der Methodik des Zensus 2011 verhindert werden.
Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht am 1. September 2015 die Datenlöschung der Zensusdaten 2011 im Wege der einstweiligen Anordnung bislang gestoppt. Das Bundesverfassungsgericht hat sehr deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es nur eine relativ geringe Betroffenheit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Bürgerinnen und Bürger zu erkennen vermochte, wohingegen dem Grundrecht der klagenden Körperschaft auf effektiven Rechtsschutz erheblich höheres Gewicht und klarer Vorrang eingeräumt wurde.

2.    Greifbare Informationen zum Kostenaufwand der kommunalen Gebietskörperschaften fehlen. Nach der Kostenkalkulation des Statistischen Bundesamtes entstehen für den Bund für das ZensVorbG 2021 Gesamtkosten in Höhe von 99.251.541 Euro. In dem Entwurf des BMI, Seite 2, heißt es zum Erfüllungsaufwand der Verwaltung nur lapidar: „Zudem entsteht den Statistischen Landesämtern im Vollzug weiterer Aufwand.“ Der Gesetzesentwurf verkennt jedoch, dass viele Daten von den Kommunen bereitgestellt werden.

3.    Der Einbezug des Ausländerzentralregisters als Datengrundlage für Zensus 2021 beim Aufbau eines anschriftenbezogenen Steuerungsregisters wird angeregt.

4.    Beim ZensVorbG 2011 fehlte es an entsprechenden Landesgesetzen, die die Städte und Gemeinden gesetzlich verpflichteten, die Daten an das jeweilige statistische Landesamt zu übermitteln. Das ZensVorbG 2011 enthielt zwar die gesetzliche Regelung, dass die auskunftspflichtigen Stellen den statistischen Ämtern der Länder die in § 10 Abs. 1 Satz 1 ZensVorbG 2011 benannten Angaben übermitteln, vermochte jedoch aufgrund der Föderalismusreform I die Städte, Gemeinden und Ämter nicht unmittelbar rechtlich zu verpflichten. Denn gemäß Artikel 84 Abs. 1 Satz 7 des Grundgesetzes dürfen durch Bundesgesetz den Gemeinden Aufgaben nicht übertragen werden. Hier werden die einzelnen Bundesländer aufgefordert sein, entsprechende Ausführungsgesetze zum ZensVorbG 2021 zu erlassen.

Aktueller Sachstand zum Zensus 2011:In Brandenburg sind 18 Klagen bei den zuständigen Verwaltungsgerichten gegen die Festsetzung der amtlichen Einwohnerzahl nach Zensus 2011 anhängig: Angermünde, Brieselang, Eberswalde, Eisenhüttenstadt, Finsterwalde, Fürstenwalde/Spree, Guben, Neuruppin, Oberkrämer, Oranienburg, Potsdam, Rüdersdorf bei Berlin, Schwedt (Oder), Strausberg, Wandlitz, Zehdenick, Erkner, Zossen. Diese Klagen wurden von den VG’s noch nicht entschieden.
Berlin und Hamburg klagen vor dem Bundesverfassungsgericht. Hier werden richtungsweisende Grundsatzentscheidungen – die auch Auswirkung auf den Zensus 2021 haben werden – erwartet.

Silke Kühlewind, Referatsleiterin