Mitteilungen 08/2013, Seite 242, Nr. 126

Zur Entscheidung des VG Cottbus - Korrektur der Bevölkerungsstatistik der Gemeinde Schwerin

Die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Cottbus hat in dem am 27. Juni 2013 verkündeten Urteil, Az. 1 K 951/10, festgestellt, dass die Klage der amtsangehörigen Gemeinde Schwerin (vertreten durch das zuständige Amt und dieses durch den Amtsdirektor), namensgleich mit der Landeshauptstadt Schwerin in Mecklenburg-Vorpommern, auf Korrektur der Bevölkerungsstatistik unbegründet sei.

Zum einen fehle es bereits an einer entsprechenden Anspruchsgrundlage, auf die ein Korrekturanspruch der Bevölkerungsstatistik gestützt werden könnte. Einen ausdrücklichen Korrektur- bzw. Berichtigungsanspruch zugunsten von Gemeinden, deren Einwohnerzahl von der Statistikbehörde fortgeschrieben wurde, enthielten die maßgeblichen gesetzlichen Grundlagen für diese Statistik nicht. Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage beispielsweise vom Meldewesen. Im Wege der Auslegung ließe sich eine Anspruchsgrundlage ebenso wenig den Bestimmungen des Bevölkerungsstatistikgesetzes oder des Bundesstatistikgesetzes ein subjektives öffentliches Recht der Gemeinde entnehmen. Ein Korrekturanspruch könne auch nicht aus dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 97 Abs. LV sowie aus dem allgemeinen Gleichbehandlungsgebot der Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung hergeleitet werden.

Zum anderen habe die vorliegende Leistungsklage aber auch dann keinen Erfolg, wenn man eine Anspruchsgrundlage unterstelle. Die Berichtigung einer behördlichen Statistik setze prinzipiell zweierlei voraus: zum einen die Erkenntnis, dass eine Angabe falsch sei und zum anderen die Gewissheit, was an dessen Stelle richtig sei. Beide Teile dieser Aussage könnten vorliegend nicht bejaht werden.

Aus Sicht des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg kann das Urteil, obwohl sich die 1. Kammer des VG Cottbus in ihrer Urteilsbegründung sehr ausführlich mit einer Vielzahl von Anspruchsgrundlagen befasste, nicht überzeugen.

I. Tatbestand
Das zuständige Amt hat sich seit dem Jahr 2005 fortwährend schriftlich an das statistische Landesamt gewandt und auf die zunehmenden Differenzen zwischen den tatsächlichen Einwohnerzahlen seiner amtsangehörigen Gemeinde Schwerin und dem Bevölkerungsstand laut Fortschreibung des statistischen Landesamtes hingewiesen. Das Amt hat dabei auf eine mögliche Verwechslung mit der Landeshauptstadt Schwerin in Mecklenburg-Vorpommern aufmerksam gemacht. Bereits am 10. August 2005 teilte der Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik (heute: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg) dem zuständigen Amt mit, dass sich die Hinweise auf mögliche Ursachen bestätigt hätten. In den meisten Fällen sei eine Verwechslung mit der Landeshauptstadt Schwerin in Mecklenburg-Vorpommern festgestellt worden. Die Berichtigungen seien in den Berichtsmonaten Dezember 2004 bis März 2005 erfolgt.
Das Amt wandte sich erneut mit Schreiben vom 5. November 2008 an den Beklagten und führte aus, dass die Bevölkerungsstatistik für die Klägerin bereits seit Jahren fehlerhaft sei. Die Unstimmigkeiten seien in den vergangenen Jahren nicht behoben worden, sondern hätten sich erhöht.
Ausweislich einer Aktennotiz der Sachbearbeiterin beim Einwohnermeldeamt vom 21. November 2008 sei im Gespräch mit dem Referatsleiter beim statistischen Landesamt eine Einigung erzielt worden, dass ab sofort alle Rückmeldungen, die falsch eingingen, vor der Bearbeitung vom Meldeamt ausgedruckt und mit der Bitte um Korrektur an den Beklagten weitergeleitet würden. Zudem werde vom Beklagten eine Liste der Wegzüge der letzten Jahre übersandt. Diese würden dann vom Meldeamt geprüft und der Beklagte erhalte zu allen Personen, die nicht aus der Klägerin stammten, eine Mitteilung mit der Bitte um Korrektur. Gemeldet wurden vom Amt alle Fälle seit Januar 2007. Entgegen der ursprünglichen Ankündigungen hat das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg jedoch keine Korrektur vorgenommen. Die Klägerin beantragte, den Beklagten zu verurteilen, die amtliche Bevölkerungsfortschreibung zum Stichtag 31. Dezember 2007 sowie zu den Folgejahren 2008 und 2009 unter Berücksichtigung der tatsächlichen Einwohnerzahl zu korrigieren bzw. zu ergänzen.

II. Entscheidungsgründe
Das VG Cottbus hat die Klage abgewiesen.

1.
Im Rahmen der Zulässigkeit der Klage legt das VG Cottbus ausführlich die erheblichen Auswirkungen der Fortschreibung des Bevölkerungsstandes auf eine Gemeinde dar. Ausgelöst werden die Folgen der Fortschreibung durch bundes- oder landesgesetzlich geregelte Anknüpfungen an diese Zahlen.
Diese lediglich mittelbaren Auswirkungen der Fortschreibung auf mögliche Rechtspositionen der Klägerin hindern nach Auffassung des VG Cottbus jedoch nicht die Annahme einer Klagebefugnis, „da die angeführten Bestimmungen die Übernahme der statistischen Zahlen ohne eigene Bewertung anordnen und somit die Veröffentlichung der Werte durch den Beklagten über den gesetzlichen Anwendungsbefehl hinaus ihre (nachteiligen) Wirkungen gegenüber der Klägerin zeitigen.“ Dies lasse eine Verletzung jedenfalls der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und daraus resultierend einen Anspruch auf Berichtigung jedenfalls nicht eindeutig als ausgeschlossen erscheinen. Auch das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin bejaht das VG Cottbus.

2.
Die Klage ist jedoch nach Auffassung des Gerichts unbegründet, da es an einer entsprechenden Anspruchsgrundlage fehle, auf die ein solcher Anspruch gestützt werden könnte. Die Anforderungen des Bevölkerungsstatistikgesetzes seien nicht speziell dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zugeordnet, sondern dienen dem allgemeinen öffentlichen Interesse.

Rechtlicher Anknüpfungspunkt ist § 5 BevStatG. Nach dieser Vorschrift sind bei der Fortschreibung des Bevölkerungsstandes die Bevölkerung insgesamt und die deutsche Bevölkerung nach Geschlecht, Alter und Familienstand auf der Grundlage der jeweils letzten allgemeinen Zählung der Bevölkerung nach den Ergebnissen der natürlichen Bevölkerungsbewegung und der Wanderungsstatistik (§ 4 BevStatG)  festzustellen. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BevStatG ist für die Zwecke des § 4 BevStatG monatlich eine Ausfertigung der Meldescheine zu übersenden.

Die Beklagte hatte im Jahr 2005 sogar den Fehler in Form Verwechslungen mit der Landeshauptstadt Schwerin in Mecklenburg-Vorpommern eingeräumt und schriftlich bestätigt.

Nach Auffassung des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg besteht aufgrund des Urteils die Gefahr der Unterhöhlung der Grundsätze der amtlichen Statistik – Neutralität, Objektivität, wissenschaftliche Unabhängigkeit und statistische Geheimhaltung. Bei Erkennen eines offensichtlichen, evidenten Fehlers muss unseres Erachtens die Folge eine unverzügliche Korrektur des Fehlers sein. Alles andere würde die Qualitätssicherung der Fortschreibung der Bevölkerungsstatistik gefährden.
Zwar ist ein von der Europäischen Union alle zehn Jahre empfohlener Zensus geeignet, die entstandenen Fehler wieder zu beseitigen. Jedoch könnte sich die fehlerhafte Fortschreibung auch nach dem Zensus 2011 fortsetzen. Es müssen demnach darüber hinaus geeignete Maßnahmen ergriffen werden, um diese Fehlerquelle künftig auszuschließen. Die Richtlinie zum Umgang mit Veröffentlichungsfehlern des Statistischen Bundesamtes aus dem Jahr 2013 beschreibt konkret die erforderlichen Maßnahmen zur Korrektur der fehlerhaften Daten.

Das Statistische Bundesamt verweist auf seiner Homepage auf die große Bedeutung der Qualität statistischer Daten in der amtlichen Statistik. Die statistischen Ämter seien als moderne und kundenfreundliche Behörden anerkannt. Ziel sei es, das erreichte Qualitätsniveau weiterhin zu gewährleisten und auszubauen. Deshalb haben die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder Qualitätsstandards entwickelt und verabschiedet, die sich weitgehend am dargestellten Verhaltenskodex für europäische Statistiken orientieren. In diesem Dokument werden 15 Grundsätze formuliert, die die deutsche amtliche Statistik in ihrer täglichen Arbeit leiten.

Die Qualitätsstandards geben für alle Phasen der Durchführung amtlicher Statistiken (z. B. Datengewinnung, Aufbereitung, Verbreitung) Methoden und Verfahren der Qualitätssicherung vor, mit denen die Einhaltung der Grundsätze sichergestellt wird. So sehen die Qualitätsstandards unter anderem die verstärkte Nutzung von Daten öffentlicher Verwaltungen sowie die Einhaltung strenger Geheimhaltungsrichtlinien vor. Statistiken sollen die Realität möglichst genau und zuverlässig widerspiegeln. Während der Datenerhebung wird eine Vielzahl an Kontrollmöglichkeiten genutzt, um eine möglichst hohe Datenqualität zu erreichen. Dabei zielen die Prüfroutinen auf den Ausschluss möglicher Fehler. Auch bei der Nutzung von Verwaltungsdaten werden Kontrollmaßnahmen angewendet, um eine möglichst hohe Datenqualität zu erreichen. Fehlerhafte, unvollständige und nicht vorhandene Angaben werden – soweit sie ergebnisrelevant sind – durch Rückfrage bei den Auskunftgebenden ermittelt und korrigiert (Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Qualitätsstandards, 2006).

Im vorliegenden Fall erhielt das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg über mehrere Jahre hinweg konkrete Hinweise auf einen erheblichen Qualitätsmangel und handelte trotz entsprechender Verlautbarungen nicht.
Nach den sich selbst auferlegten Qualitätsstandards in Verbindung mit der Richtlinie zum Umgang mit Veröffentlichungsfehlern des Statistischen Bundesamtes hätte das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg bereits ohne gerichtliche Überprüfung die Erheblichkeit des Fehlers für die Gemeinde Schwerin erkennen und eine sofortige Korrektur der Bevölkerungsfortschreibung einleiten müssen.

Der Fehler ist evident. Erstmalig im Jahr 2005 und fortlaufend ab dem Jahr 2007 hat die Gemeinde Schwerin bzw. das Amt Schenkenländchen alle Fälle der fehlerhaften Zuordnung von Schwerin dem Amt für Statistik Berlin-Brandenburg schlüssig gemeldet und nachgewiesen. Aufgrund dieses Fehlers kam es zu einer fehlerhaften Bevölkerungsfortschreibung von bis zu minus 149 Einwohnern im Jahr 2009 sowie minus 145 Einwohnern im Jahr 2011. Das macht einen prozentualen Bevölkerungsanteil von ca. 19 Prozent aus. Als mittelbare Folge der fehlerhaften Bevölkerungsfortschreibung ergibt sich für das Jahr 2009 beispielsweise ein um 124.342,85 Euro geringerer Betrag an Schlüsselzuweisungen. Diesen geringeren Schlüsselzuweisungen sieht sich die Gemeinde Schwerin ab dem Jahr 2007 ausgesetzt. Über die Jahre betrachtet wächst sich der Betrag auf bis zu einer halben Million Euro aus. Der mit Stichtag zum 9. Mai 2011 durchgeführte Zensus hat diesen Fehler bestätigt.

Anhand der Überprüfung der Meldescheine käme man auf einfachem Wege zu dem richtigen Fortschreibungsergebnis der Bevölkerungsstatistik. Mittels dieses Verfahrens lässt sich die eingangs dargelegte Anforderung des VG Cottbus, Urteil vom 27. Juni 2013, zur Berichtigung der behördlichen Statistik erfüllen: die Überprüfung der Meldescheine offenbart, ob die Landeshauptstadt Schwerin in Mecklenburg-Vorpommern fälschlicher Weise benannt wurde. Sodann besteht anhand der ermittelten Fallzahlen der entsprechende Korrekturanspruch. Die Erkenntnis, dass eine Angabe falsch ist und die Gewissheit, was an dessen Stelle richtig ist, ist anhand der jeweiligen Meldescheine nachvollziehbar.

Aus Sicht des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg besteht mit diesem Urteil die Gefahr, dass sich die amtliche Statistik rechtlich legitimiert immer mehr von der Realität vor Ort entfernen könnte.

Die Gemeinde Schwerin beabsichtigt gegen das vorliegende Urteil des VG Cottbus beim Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Berufung einzulegen.
Ferner hat die amtsangehörige Gemeinde Schwerin, vertreten durch das zuständige Amt und dieses durch den Amtsdirektor, gegen die Festsetzung der Schlüsselzuweisungen im Rahmen des Finanz- und Lastenausgleichs für die Jahre 2007, 2008 und 2009 Klage eingereicht. Die entsprechenden Verfahren sind derzeit ausgesetzt.
Während das VG Cottbus, 1. Kammer, mit Urteil vom 27. Juni 2013 keine Rechtsgrundlage anerkannte, besteht nach Einschätzung des VG Cottbus, 2. Kammer, Urteil vom 13. Oktober 2005, Az. 2 K 2082/00, die Möglichkeit einer Klage, sofern Gesetze Rechtsfolgen an amtliche Zahlen knüpfen, deren Regelung erst durch diese Gesetze und durch die aufgrund dieser Gesetze ergehenden Bescheide entstehen (vgl. auch VGH München, Urteil vom 21. Dezember 1994 – 4 B 93.244, so auch Poppenhäger, NVwZ 1993, 444- zitiert nach Juris). Rechtsfolgen ergeben sich beispielsweise aus dem Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetz (BbgFAG) unter dem hervorgehobenen Gesichtspunkt der Höhe von Schlüsselzuweisungen erst dadurch, dass nach § 20 BbgFAG als Einwohnerzahl die in der amtlichen Statistik und auf den 31. Dezember des vorvergangenen Jahres fortgeschriebene Bevölkerung gilt, die wiederum für die Höhe der Schlüsselzuweisungen von Bedeutung ist.
Und auch in diesen Verfahren wird das Gericht die Rechtmäßigkeit der Fortschreibung der Bevölkerung inzident prüfen müssen. Nach § 5 BevStatG sind ausschließlich die von den Gemeinden oder Ämtern übermittelten Meldescheine maßgeblich. Andere Erkenntnisquellen als die Meldescheine - wie beispielsweise das Melderegister - sieht § 6 BevStatG für die Erstellung der Wanderungsstatistik (§ 4 BevStatG) und die darauf aufbauende Fortschreibung der Bevölkerungszahl (§ 5 BevStatG) ebenso wenig vor, wie andere Vorschriften des BevStatG (VG Cottbus, Urteil vom 13. Oktober 2005, Az. 2 K 2082/00, zitiert nach Juris).

III. Glossar
Nehmen wir an, die Gemeinde Schwerin hätte im Jahr 2011 nicht 772 Einwohner, sondern lediglich 77 Einwohner gezählt. Und nehmen wir weiterhin an, aufgrund fehlerhafter Rückmeldungen wären 145 Einwohner statistisch abgezogen worden. Dann würde die Gemeinde Schwerin minus 68 Einwohner zählen!

In der praktischen Konsequenz dieser Annahme drängen sich nachfolgende Fragen auf:

  • Kann es Gemeinden mit statistisch negativen Einwohnerzahlen geben? 
  • Haben sodann diese Gemeinden Finanzrückzahlungen in Größenordnungen an das Land zu entrichten? 
  • Unter welchen weiteren Voraussetzungen könnte der Gemeinde ein Rechtsanspruch auf Korrektur der Bevölkerungszahl zugestanden werden?
  • Ist die statistische Nichtexistenz einer Gemeinde hinnehmbar und mit den Grundsätzen der amtlichen Statistik der Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Nachprüfbarkeit noch vereinbar?

Mit Spannung werden wir die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg sowie des VG Cottbus in den anhängigen, aber derzeit ausgesetzten Klagen der Gemeinde Schwerin gegen die Festsetzung der Schlüsselzuweisungen, erwarten. Es bleibt zu hoffen, dass bis zu diesem Zeitpunkt die Gemeinde Schwerin statistisch nicht in eine negative Einwohnerzahl abrutscht.

Silke Kühlewind, Referatsleiterin

Az: 065-01