Mitteilungen 01/2016, Seite 19, Nr. 9

Innenausschuss hört zur Funktionalreform an

Fast monatlich führt der Ausschuss des für Inneres und Kommunales des Landtages Brandenburg derzeit Anhörungen zum Leitbild einer Verwaltungsstrukturreform 2019 durch. Gegenstand sind insbesondere jeweils die im Leitbildentwurf zur Übertragung vom Land auf die Kommunen vorgesehenen Aufgabenblöcke. Daher finden die Anhörungen auch immer zugleich mit den betreffenden Fachausschüssen des Landtages gemeinsam statt.

Die Aufgaben aus den Bereichen Infrastruktur und Landesplanung sowie Wirtschaft und Energie waren Gegenstand der Anhörung am 10. Dezember 2015. Hier ging es u.a. auch darum, die straßenverkehrsrechtlichen Aufgaben, die von einigen Städten und Gemeinden im Rahmen des Standarderprobungsgesetzes vollzogen werden können, endlich ins Dauerrecht zu überführen. Diskutiert wurde auch der im Rahmen verschiedener Regionalkonferenzen unterbreitete Vorschlag des Ministers des Innern, die Regionalplanung auf die Landkreise zu übertragen. Der Leiter der Planungsstelle der Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald machte deutlich, dass dann keine Verflechtungsräume mehr planbar sein und trug für die Gemeinden wichtige Vorschläge zur Ausweitung der geborenen Mitgliedschaften hauptamtlicher Bürgermeister in den Regionalversammlungen vor. Momentan sind gerade die dünn besiedelten Flächengemeinden von einer Mitwirkung in den Regionalversammlungen ausgeschlossen.

Von Seiten des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg wurde im Rahmen dieser Anhörung erneut eine Stärkung der kreisangehörigen Städte, Gemeinden und Ämter im Rahmen der Verwaltungsstrukturreform eingefordert. Der Grundsatz „Gemeinden vor Landkreisen“ müsse mit Leben erfüllt werden. Die Landesregierung dürfe sich nicht hinter einer fehlenden Einigung der Spitzenverbände über die künftige interkommunale Aufgabenverteilung verstecken.

Nachfolgend wird die schriftliche Stellungnahme an den Ausschuss dokumentiert:

„Sehr geehrter Herr Vorsitzender,

für die Einladung zur Anhörung zu den Bereichen Infrastruktur und Landesplanung sowie Wirtschaft und Energie bedanken wir uns.

Zu den grundsätzlich angesprochenen Fragen erlauben wir uns, auf die dem Ausschuss vorliegende Stellungnahme vom 7. Oktober 2015 zu verweisen.

1. Zusammenhang Funktionalreform und Kreisgebietsreform
In der letzten Sitzung hatte die Abgeordnete Nonnemacher die Frage aufgeworfen, ob eine Funktionalreform als Voraussetzung für eine Kreisgebietsform anzusehen sei. Der Vertreter des Städte- und Gemeindebundes hatte erklärt, insoweit die Auffassung des Ministers des Innern und für Kommunales zu teilen, wonach das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg die seinerzeitige Kreisgebietsreform 1993 an diesem Maßstab gemessen habe. Die in Aussicht gestellte Fundstelle soll an dieser Stelle nachgereicht werden:

Im Urteil vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de, hatte das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg mit Blick auf die kreislichen Einwohnerrichtwerte in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der früheren Kreise Eisenhüttenstadt, Guben und Spremberg ausgeführt:

(…)
b) Die vom Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfes wie auch nach dem Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens mit der Kreisneugliederung verfolgten Ziele der Neugliederungsprinzipien halten sich innerhalb der verfassungsrechtlichen Maßgaben zur gesetzgeberischen Bestimmung des öffentlichen Wohls. Daß überhaupt eine - wie auch immer im einzelnen ausgestaltete - Kreisgebietsreform im Land Brandenburg und in ihrem Rahmen die Neuordnung der südöstlichen Region des Landes aus Gründen des öffentlichen Wohls notwendig war, ist allgemein - auch von den Beschwerdeführern - anerkannt.

Mit der Neuordnung verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, hinreichend leistungsfähige Land-kreise zu schaffen. Die Stärkung ihrer Finanz- und die Sicherung ihrer Verwaltungskraft soll die Landkreise in den Stand setzen, den ihnen im Rahmen eines zweigliedrigen Verwaltungsaufbaus zukommenden Aufgaben gerecht zu werden. Zu diesem Zweck soll eine Einwohnerzahl in den Landkreisen von 150.000 angestrebt, eine Zahl von 120.000 Einwohnern möglichst nicht unterschritten werden. Um eine einseitige Entwicklung des Berlin-nahen Raumes zu verhindern, sollen Sektoralkreise gebildet werden. Zur Schaffung möglichst gleicher Lebensverhältnisse sollen wirtschaftlich stärkere und wirtschaftlich schwächere Räume miteinander verbunden werden.

Die Gemeinwohlkonformität dieser Ziele und der auf ihre Verwirklichung gerichteten Neugliederungsprinzipien ist gemessen an den von den Kreisen wahrzunehmenden Aufgaben unbestreitbar und wird auch von den Beschwerdeführern nicht ernsthaft in Zweifel gezogen.
(…).

Dies belegt den vom Minister des Innern und für Kommunales aufgezeigten engen Zusammenhang zwischen den von den Landkreisen wahrzunehmenden Aufgaben und den Neugliederungsprinzipien einer Kreisgebietsreform.

2. Funktionalreform I
Soweit bisherige Landesaufgaben im Bereich der Funktionalreform I in Rede stehen, unterstützen wir die Vorschläge im Grundsatz.

Die in Rede stehenden Aufgaben können nach unserer Einschätzung von den kreisfreien Städten in bisheriger Form übernommen werden. Zu Personal- und Sachkosten kann an dieser Stelle weiterhin wenig Belastbares beigetragen werden. Insoweit wird auf die Antworten der Landesregierung auf die LT-Anfragen 6/2475 und 6/ 3035 verwiesen. Weitergehende Kenntnisse als die Landesregierung besitzt der Städte- und Gemeindebund Brandenburg nicht.

Auf zwei Aufgaben wollen wir besonders eingehen:

Genehmigung öffentlicher Bauvorhaben des Bundes und der Länder
Bei dieser Aufgabe geht es darum, Bauvorhaben des Bundes und der Länder in das normale bauaufsichtliche Regelverfahren zu überführen. Gegenwärtig bestimmt § 72 der Brandenburgischen Bauordnung, das Bauvorhaben des Bundes und der Länder keiner Genehmigung, Überprüfung der Bauausführung und Schlussabnahme bedürfen, wenn der öffentliche Bauherr die Leitung der Entwurfsarbeiten und die Bauüberwachung einer Baudienststelle übertragen hat und die Baudienststelle mit einem Beamten mit der Befähigung zum höheren bautechnischen Verwaltungs-dienst und mit sonstigen geeigneten Fachkräften ausreichend besetzt ist. Anstelle eines Beamten des höheren bautechnischen Verwaltungsdienstes kann eine Person mit Hochschulabschluss im Bauingenieurwesen oder in Architektur beschäftigt werden, die die erforderlichen Kenntnisse der Bautechnik, der Baugestaltung und des öffentlichen Baurechts hat (§ 72 Abs. 1 BbgBO). Solche baulichen Anlagen bedürfen der „Zustimmung der obersten Bauaufsichtsbehörde“ wenn sie sonst genehmigungspflichtig wären und die Zulassung einer Abweichung, Ausnahme oder Befreiung nach § 60 BbgBO erforderlich wäre. In diesem Verfahren werden die §§ 12-45 BbgBO sowie die bautechnischen Nachweise nicht geprüft. Der öffentliche Bauherr trägt die Verantwortung, dass Entwurf, Ausführung und Zustand der baulichen Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entsprechen. Die Baudienststelle nimmt insoweit die Aufgaben und Befugnisse einer unteren Bauaufsichtsbehörde nach § 52 Abs. 2 und 3 BbgBO wahr (§ 72 Abs. 3 BbgBO). Hinter dieser Norm steht der Gedanke, dass wegen der Gesetzesbin-dung der Verwaltung Bauten des Bundes und der Länder keiner Überprüfung in einem bauaufsichtlichen Verfahren bedürfen. Die Norm gilt allerdings nicht bei privatrechtlichen Eigengesellschaften des Bundes und der Länder. Daher bedurfte der Flughafen Berlin-Brandenburg (BBI) auch einer Baugenehmigung. Die bekannten Vorgänge indizieren allerdings, dass eine unabhängige Prüfung auch bei Vorhaben des Bundes und der Länder geboten sein dürfte. Im Übrigen findet die Vorschrift keine Anwendung auf andere Hoheitsträger. So haben Kommunen, auch wenn sie die personellen Voraussetzungen der Bestimmung erfüllten, für ihre Vorhaben ein Regelverfahren einzuhalten.

Übertragung der Regionalplanung auf die Landkreise und kreisfreien Städte
In mehreren Regionalkonferenzen hatte der Minister des Innern angekündigt, die Aufgabe der Regionalplanung im Rahmen der Funktionalreform I - über den Anhang des Leitbildes hinaus - auf die Landkreise zu übertragen. Auch die Fraktion von Bündnis 90/DIE GRÜNEN hat dies in ihren Fragestellungen thematisiert. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg befürwortet dies nicht. Dies würde nämlich zu einer Schwächung der gemeindlichen Selbstverwaltung führen. Bislang sind nämlich die Bürgermeister der Städte und Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern geborene Mitglieder der Regionalversammlungen. Sie können daher neben den von den Landkreisen und kreisfreien Städten bestimmten Mitgliedern über die Regionalpläne mitentscheiden. Bei einer Übertragung der Aufgabe auf Kreisebene wären diese Städte und Gemeinden ausgeschlossen. Anstelle Kommunen von den Entscheidungen der Regionalplanung auszuschließen, ist es vielmehr geboten, allen Hauptverwaltungsbeamten Entscheidungsrechte einzuräumen. Die dünne Besiedlung in Brandenburg hat nämlich dazu geführt, dass gerade die von der momentanen Kernaufgabe der Planungsgemeinschaften, der Ausweisung von Standorten für die Errichtung von Windkraftanlagen, besonders betroffenen Gemeinden aus den Regionalversammlungen ausgeschlossen sind. Dieser Umstand würde sich durch eine Verlagerung auf die Kreisebene nicht verbessern.

Neben dem Verlust an kommunalen Mitentscheidungsrechten würde sich auch der Charakter der Regionalplanung ändern. Bislang bilden die meisten regionalen Planungsgemeinschaften die oberzentralen Verflechtungsräume ab. Eine Aufteilung der Aufgabe auf die Landkreise und kreis-freien Städte würde dies aufspalten. Dies würde auch die Frage aufwerfen, ob eine solche Struktur überhaupt in der Lage wäre, die wegen § 8 Abs. 5 des Raumordnungsgesetzes gebotenen Festlegungen der Raumstruktur (Siedlungsstruktur, Freiraum, Trassen) adäquat abbilden könnten. Die von der der Koalition ins Gespräch gebrachten neuen Kreiszuschnitte könnten dies jedenfalls nicht.
 
3. Funktionalreform II
Hinsichtlich der Funktionalreform II möchten wir ebenfalls auf die Stellungnahme vom 7. Oktober 2015 verweisen. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hatte neben der Landesregierung auch dem Ausschuss für Inneres und Kommunales eine nach Gemeindegrößenklassen differenzierte Vorschlagsliste übermittelt.

Im Rahmen dieser Anhörung soll auf folgende Aufgaben besonders eingegangen werden:

3.1 Aufgaben der unteren Straßenverkehrsbehörde
Mit dem Brandenburgischen Standarderprobungsgesetz wurde einzelnen Städten, Gemeinden und Ämtern die Möglichkeit eröffnet, abgestuft nach der Einwohnerzahl Aufgaben der unteren Straßenverkehrsbehörde zu erfüllen. Aus Sicht der Kommunen hat sich diese Aufgabenverlagerung bewährt. Über die erforderlichen Anordnungen und Maßnahmen kann jetzt örtlich, d.h. auf Ebene der Stadt, Gemeinde oder des Amtes entschieden werden. Anfragen von Bürgern oder der ehren-amtlichen Verwaltung können selbst beantwortet, Ortskenntnisse eingebracht werden. Unternehmen haben kurze Wege.

An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass das Erprobungsprojekt das Schleswig-Holsteinische Landesrecht zum Vorbild hatte. Zur Veranschaulichung ist ein Auszug aus der schleswig-holsteinischen Landesverordnung über die zuständigen Behörden und Stellen nach dem Straßenverkehrsrecht vom 8. November 2004 diesem Schreiben beigefügt. Die brandenburgischen Städte, Gemeinden und Ämter erwarten, dass sie jedenfalls im Rahmen eine Verwaltungsstrukturreform die gleichen Möglichkeiten erhalten, wie die weitaus kleinteiligeren Kommunen im Land Schleswig-Holstein.

3.2 Verordnung zur Durchführung des Wohngeldgesetzes und des Wohngeldsondergesetzes im Land Brandenburg
Der Vollzug des Wohngeldgesetzes ist eine Aufgabe, bei der örtliche Sachentscheidung mit der Bündelung zentraler Auszahlungsvorgänge verbunden sind. Sie hat daher auch Vorbild für andere Verwaltungsaufgaben. Viele mittlerer Städte erfüllen die Aufgabe des Vollzugs des Wohngeldgesetzes, aber auch kleinere Verwaltungen, wie das Amt Schlieben. Hier besteht ein enger Bezug zu den Bürgerinnen und Bürgern der Städte und Gemeinden. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg erwartet, dass diese Aufgabe im Rahmen der Funktionalreform II auf alle Städte, Gemeinden und Ämter ausgeweitet wird.

3.3 Vollzug der Brandenburgischen Bauordnung
In vielen anderen Bundesländern ist es üblich, dass auch kleinere Städte und Gemeinden Aufgaben der unteren Bauaufsicht erfüllen. In Schleswig-Holstein sind beispielsweise neben den Landkreisen folgende Städte und Gemeinden untere Bauaufsichtsbehörde: Stadt Ahrensburg, Stadt Bad Oldesloe, Stadt Bad Schwartau, Stadt Brunsbüttel, Stadt Elmshorn, Stadt Geesthacht, Stadt Heide, Stadt Husum, Stadt Itzehoe, Stadt Neustadt in Holstein, Stadt Norderstedt, Stadt Pinneberg, Stadtprinz, Stadt Reinbek, Stadt Wedel, Stadt Westerland und Gemeinde Helgoland. In Nieder-sachsen unter anderem folgende Städte und Gemeinden: Alsfeld, Aurich, Bad Pyrmont, Barsing-hausen, Buchholz i.d.N., Bückeburg, Burgdorf, Buxtehude, Cloppenburg, Diepholz, Duderstadt, Einbeck, Emden, Garbsen, Gifhorn, Goslar, Göttingen, Hameln, Hann. Münden, Helmstedt, Hildesheim, Holzminden, Laazen, Langenhagen, Leer, Lehrte, Lingen, Lüneburg, Melle, Meppen, Neustadt a. Rbge., Nienburg/Weser, Norden, Nordenham, Nordhorn, Nordheim, Papenburg, Peine, Rinteln, Ronneberg, Seelze, Springe, Stade, Stadthagen, Stuhr, Uelzen, Vahrel, Vechta, Verden, Wedemark, Winsen, Wolfenbüttel, Wunstorf.

Das Baugenehmigungsverfahren und die Bauüberwachung sind Aufgabe mit einem sehr engen Bezug zur örtlichen Gemeinschaft. Es berührt beispielweise nicht nur die gemeindlichen Aufgaben der Bauleitplanung oder der Trägerschaft des Brandschutzes, sondern zunehmend auch den Klimaschutz. Hinzu kommt, dass in den letzten Jahren viele Bereiche der Prüfung der bautechnischen Nachweise auf Prüfingenieure privatisiert wurden. Die Bauaufsichten haben sich aus diesem Bereich zurückgezogen und damit auch die Möglichkeit eröffnet, die Aufgabe auch ohne die Vorhaltung von Fachprüfern erfüllen zu können. Wir erwarten, dass, wie in anderen Bundesländern, im Zuge einer Funktionalreform II auch insoweit die größeren Brandenburgischen Städte gestärkt werden.

3.4 Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr im Land Brandenburg
Im Rahmen einer Funktionalreform II ist auch die Trägerschaft für den übrigen öffentlichen Personennahverkehr in den Blick zu nehmen. Nach der gegenwärtigen Rechtslage ist die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung im Übrigen öffentlichen Personennahverkehr einschließlich des Ausbildungsverkehrs freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe der Landkreise und kreisfreien Städte. Es steht im Ermessen eines Landkreises, einer kreisangehörigen Gemeinde auf deren Antrag die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung im Übrigen öffentlichen Personennahverkehr für Verkehre innerhalb des Gemeindegebietes zu übertragen. Einzelheiten der Übertragung, insbesondere die Fragen der Finanzierung, sind gesondert zu vereinbaren. Die kreisliche Zuständigkeit führt auch dazu, dass auch für den Ortsverkehr nur ein, aus kreissichtbeurteiltes Mindestmaß an Verkehr bereitgestellt wird und im Übrigen der Bedarf der örtlichen Gemeinschaft an öffentlichem Ortsverkehr von der Gemeinde gesondert zu finanzieren ist. Im Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform dürften die Flächen der Landkreise weiter zunehmen. Auch für die Ämter und Gemeinden ist eine weitere Vergrößerung von der Landesregierung in Aussicht genommen worden. Damit wird Verlagerung für die Verantwortung für den öffentlichen Nahverkehr noch dringlicher.

Abschließend bedauern wir nochmals, dass die Landesregierung bislang keine substanziellen eigenen Vorschläge für eine, die gemeindliche Ebene mit einbeziehende Funktionalreform unterbreitet hat. In dem Entwurf des Leitbildes wird zwar das sich am Grundgesetz orientierende Aufgabenverteilungsprinzip „Die Gemeinden vor den Landkreisen - die Kreisebene vor der Landesebene“ formuliert. Dies wird von uns ausdrücklich begrüßt und unterstützt. Es wäre aber zu erwarten gewesen, dass ein umfangreicher Katalog auch von Kreisaufgaben benannt wird, die auf den gemeindlichen Bereich zu übertragen sind. Zusätzlich hätte auch die differenzierte Betrachtung des Bundesverfassungsgerichts von Gemeinden unterschiedlicher Einwohnergrößenklassen berücksichtigt werden müssen. Gleichwohl versteckt sich die Landesregierung regelmäßig hinter der Aussage, die kommunalen Spitzenverbände hätten sich nicht auf eine abgestimmte Vorschlagsliste einigen können. Dies verkennt, dass das Grundgesetz weder die gemeindliche Allzuständigkeit, noch das Subsidiaritätsprinzip oder den Aufgabenvorrang der Gemeinden unter den Vorbehalt einer Zustimmung des kreiskommunalen Spitzenverbandes stellt. Vor diesem Hintergrund erwarten wir von der Landesregierung weiterhin, dass die Vorschläge des Städte- und Gemeindebundes umgesetzt werden.

Mit freundlichen Grüßen
 
Karl-Ludwig Böttcher“

Jens Graf, Referatsleiter

Az: 011-00